在经济全球化和区域一体化的背景下，越来越多的地方政府意识到，如果仍坚持以邻为壑的“单打独斗”式发展思路，很难在跨域公共服务合作供给中彻底扭转供给水平低下、产品附加价值小等局面，必须注重跟踪周边地区重大项目的引进和培育状况，并逐步改变过去那种视相邻行政区域为对手的竞争模式。在这种形势下，东莞适时提出了建设发展水乡特色经济发展区的战略，其定位是国家水乡生态文明建设示范区、粤港澳优质生活圈的特色区域、珠江口东岸产业优化发展先导区、穗莞战略合作重要平台。要实现水乡特色发展经济区的宏伟目标，创新发展区的体制机制是重要前提。
    东莞水乡特色经济发展区体制机制问题的本质是跨域治理。跨域治理的内涵包括了地理空间上的跨政区联合行动，组织单位中的跨部门交流，传统公共部门与私营部门、民间组织之间的伙伴关系，以及横跨各种政策领域的专业化合作，是一种超越分歧、跨越边界、以协同互动为目的的新型治理模式。水乡特色经济发展区涉及到经济相对比较落后的“十镇一港”，属于跨行政区域（镇街）经济发展区，由于镇街发展不平衡，多方政策不统一，利益不一致，各自为政，各行其是，同级镇街政府之间很难自动发生有效的协调机制，镇街之间的协调难度很大，仅依靠镇街政府自身无法解决发展区内的镇街差异性和利益冲突问题。因此，必须依靠市级政府来调控，使镇街之间的合作达到均衡状态，才能实现发展区的镇街协调发展和共赢，以使省市政府对经济区发展定位和目标落实到位。
    跨域治理过本身就是区域利益格局重新构造和分配的过程，区域内的各地方政府在做出跨域治理决策和行为前必然会有利益博弈。因此，水乡特色经济发展区体制机制的核心是利益分配过程，就是镇街政府之间的利益调节过程，也是参与收益分配的多元利益主体的博弈过程。
    一、东莞水乡特色经济发展区跨域治理的难点
    1、镇街的发展差异导致合作困境
    从水乡特色经济发展的实际情况看，十镇一港的发展不平衡，这种不平衡主要缘于地方政府要高度依赖，这种发展的差异将成为阻碍地方政府间合作的一个重要来源，因为经济发展得好的地方政府可能误认为合作会损及其现有利益及资源，从而缺乏动力加入到合作的整体布局中来。
    2、机会主义行为导致镇街之间合作的“囚徒困境”
    机会主义行为是指在信息不对称的情况下人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为。在水乡经济发展区内，镇街政府间合作组织松散，缺乏制度化和稳定性的合作机制和组织机构，政府间偶尔的合作通常是以集体磋商的形式在镇政府领导的撮合下完成的，镇政府领导的调动往往会导致合作的架空，这种缺少法定性的短期合作容易诱发镇政府的机会主义行为，导致镇街之间的合作陷入“囚徒困境”，难以实现水乡经济发展区一体化发展的初衷。
    3、镇街政府的地主保护主义将阻碍合作的进一步发展
    地方保护主义的根源在于地方利益，在自身利益最大化的动机驱动下，地方政府在利益博弈上出现共同的策略：从趋利避害的成本--收益的估算原则出发，偏好采取一种“先要利己，不管利他”的主导战略，以使本镇街的预算及收益最大化。为此，镇街地方政府可能直接用行政手段去谋求地方局部利益，难以实现发展区内资源的跨域流动及优势互补。
    二、东莞水乡特色经济发展区跨域治理的突破口
    一般而言，发展区内的经济联系主要包括：一是以镇街政府为利益主体的行政性际经济联系；二是以镇街行业、企业为利益主体的市场性区际经济联系。政府通过协调发展区政策、共订发展规划、共建基础设施，可以有效地解决行政屏障所带来的一体化瓶颈问题，行业则可以通过共订行业标准与规范，实行区域分工与合作，来实现互利共赢；企业则可以通过产业转移、纵向合作、横向联系等各种途径，延伸产业链，提升附加值，降低交易成本，减少市场风险。从政府角度而言，为了摆脱镇街政府间横向合作的“囚徒困境”，必须以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展镇街政府的动态合作关系，实现利益分享机制和利益补偿机制的有效整合。
    1、建立镇际间交流机制
    协调镇街之间的利益关系，单纯寄希望于市政府的调控，成本太高，也难以达到目标。原因在于：一方面，市政府难以处理十镇一港之间的多种利益矛盾；另一方面，既然市政府已经把发展经济的权利下放到发展区的各个镇街，加快经济发展就成为镇街的中心，由此决定了他们需要在资源配置中要发挥相当重要的作用。实际上，由于资源禀赋等的差异，各镇街之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要，镇街主体追求比较利益必然倾向于经济合作。为此，要重视镇街之间的信息沟通，建立双方或多边的协商机制，使镇街真正以水乡经济发展区建设为契机形成利益共同体，通过十镇一港的集体行动凝聚发展合力。
    2、建立镇际间协调机制
    水乡经济发展区一体化是建立在跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对发展区共同利益的侵蚀，必须在分立的镇街行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现发展区内超行政区的协调与管理。没有统一的跨镇街的发展区协调管理机构，区域经济合作就很难进入到真正的实质性阶段。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，水乡片发展区合作机制要得以真正建立，必须在市政府、镇街和市场中介三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。
    3、建立同域职能管理机制
    根据东莞的现实情况，推进水乡片发展区镇街联动发展和一体化的核心是全面推动和积极开展市场化条件下的镇际合作联动，联动营造区域统一市场和旅游基础设施，打造水乡特色综合优势，使资源和信息充分流动和优化配置；联动制定市场运作的统一法规、标准、相关制度和运行方式；联动探索和制定镇际合作的新机制和新模式，实行发展区调控模式的转换；联动实现发展区城市、环境和社会发展的协调。 
    （刘继云 东莞理工学院教授）

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