12月17日，东莞市人大常委会召开关于《东莞市城市综合管理条例（草案修改稿征求意见稿）》（下简称“修改稿”）专家论证会，市第十五届人大常委会立法咨询与评估专家库的10名专家、市地方立法研究评估与咨询服务基地的专家参会，对修改稿中可能存在合法性问题、专业性问题进行合法性论证和专业阐释。

　　专家们提出，《东莞市城市综合管理条例》要体现管理功能，也要体现服务的因素。同时提出，对新增行政审批事项要慎重考虑，行政强制措施不能违反上位法。这是市人大常委会第一次在该基地协助下开展立法论证活动，也是第一次运用立法专家库的法律人才对法规草案进行专门论证。

　　犬只管理写入条例暂不成熟

　　上述基地负责人、东莞理工学院政法学院副院长、法学博士后夏能礼提出，城市管理不仅注意管理还要体现服务，很多管理措施应以“疏”为主要措施，而不是“堵”，如果条例中都是强制和处罚的措施，老百姓生活在城市中的自由度何在？

　　他提出，将《东莞市城市综合管理条例》名称改为《东莞市城市综合管理服务条例》，以此提高城市的服务水平，在全国也富有特色。中共东莞市委党校政法教研部副主任郑盛平对此表示认同，他提出传统的行政是管理，现代行政管理本身也意味服务。

　　修改稿中规定了多项行政许可。省律师协会副会长陈锡康提出，行政许可要建立在不违反上位法、有利于深化改革的基础上，新增行政许可要符合合法性、必要性和符合改革方向三项，才能考虑增加。

　　教授级高级工程师陈明辉也建议条例不要新增加行政审批许可，而应致力于把原有的许可梳理好。夏能礼也表示，行政许可设置要更细腻严谨，不能侵害、阻碍市场主体和老百姓的合法利益。

　　在引发关注的犬只管理事项中，多位专家均表示不具可操作性，一方面划分给公安、防疫部门的职责很难做到，另一方面无法给市民提供明确指引，他们建议予以删除，今后单独专门起草犬只管理的条例。

　　行政处罚

　　不应提高最低限度

　　修改稿还规定了城市管理综合执法的多条处罚措施，法学博士、市第一人民法院院长陈斯提出，关于违法行为的处罚标准，应该控制在上位法的相应幅度内，上位法没有规定最低限度的，地方法不应自己增设最低限度。

　　比如上位法规定处罚二万元以下的罚款，没有规定最低限度，地方性法规不可以规定“五千元以上二万元以下罚款”，将最低处罚限度提高至五千元。

　　专家们的意见最终形成的立法论证报告，将作为审议地方性法规的参考材料。市人大常委会常务副主任甄瑞潮指出，科学立法是一项复杂的系统工程，在地方立法过程中，应当增强前瞻性、针对性、实用性、可操作性，避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益，这也是专家论证会的内涵和要求。

　　东莞理工学院政法学院院长、法学博士强昌文教授建议，凡是市人大委托行政机关立法的，应多借助立法基地的力量，找到每条条文背后的理论依据，这样形成草案效率更高。记者 郭文君

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